Europarola: crisi

Dalla crisi economico-finanziaria a quella umanitaria, da quella climatica a quella energetica, la storia dell’Unione europea sembra essere scandita dalle crisi.

Per questo l’UE ha gradualmente adottato politiche e riforme istituzionali per migliorare la sua capacità di affrontare tali problemi. Negli ultimi anni, in particolar modo, si è verificato un cambiamento nel meccanismo decisionale che plasma l’integrazione europea. Prima, i metodi tradizionali per produrre politiche collettive dell’UE erano caratterizzati dall’analisi approfondita del problema di policy, da lunghe fasi di consultazione con gli stakeholders principali, dal raggiungimento di un sostegno alle proposte, da occasionali momenti decisionali e dalla loro implementazione a lungo termine. 

Oggi, questi convivono con metodi più funzionali che danno priorità all’identificazione precoce della prossima crisi, a specifici tipi di attori e tecnologie, a procedure decisionali abbreviate e a nuove legittimazioni su cui si basa l’integrazione europea. Questo processo viene definito dallo studioso M. Rhinard come Crisisification of European policy-making. 

L’innovazione principale sta, dunque, nell’aver reso più rapido e coordinato il processo decisionale. 

A tal fine, è stata fondamentale l’istituzione di due strumenti: il meccanismo integrato di risposta alle crisi (IPCR) e il meccanismo di protezione civile dell’UE. 

IL MECCANISMO INTEGRATO DI RISPOSTA ALLE CRISI (IPCR)

Il meccanismo integrato di risposta politica alle crisi permette all’UE di prendere decisioni rapide e coordinate nei casi di crisi gravi e complesse. Grazie all’IPCR, la Presidenza del Consiglio dell’UE può coordinare le risposte politiche alle crisi, convocando tutti gli organismi necessari a tal fine: le istituzioni dell’UE, gli Stati membri colpiti, i gruppi di esperti e altri fattori rilevanti. 

La necessità dell’UE di munirsi di uno strumento specifico di risposta alle crisi è emersa, in particolare, a seguito degli attentati terroristici a New York (2001), a Madrid (2004), a Londra (2005) e dello tsunami nell’oceano Indiano del 2004. 

L’IPCR è attivabile dallo Stato membro a cui spetta la Presidenza di turno del Consiglio dell’UE o da qualsiasi Stato membro che invochi la clausola di solidarietà (art. 222 TFUE). L’attivazione consente all’UE di utilizzare i singoli strumenti di cui è composto: 

• una tavola rotonda informale, ovvero una riunione di crisi presieduta dalla Presidenza con gli attori principali (rappresentanti della Commissione, del Gabinetto UE, delle Agenzie UE, ecc); 
• analisi per inquadrare al meglio la situazione; 
• una piattaforma web per lo scambio e la raccolta di informazioni; 
• un contatto costante con gli attori chiave. 

Per l’IPCR, sono previste tre modalità operative, che vengono utilizzate a seconda della situazione. Vi è una modalità di monitoraggio, per facilitare e migliorare la condivisione dei rapporti di crisi esistenti tra gli Stati membri, le istituzioni dell’UE e altri attori; una modalità di condivisione delle informazioni, per creare rapporti analitici e usare una piattaforma web; una modalità di attivazione completa, prevista per le situazioni più gravi e grazie a cui è possibile preparare pacchetti di azioni da sottoporre alla decisione del Consiglio e del Consiglio europeo. 

L’IPCR è, dunque, efficace e importante per consentire all’UE di “parlare con una sola voce”, come accaduto in occasione dell’invasione russa, della pandemia e della crisi migratoria. 

Come già detto, questo non è il solo strumento di risposta alle crisi di cui l’UE si è dotata. 

European Union, 2023 Source: EC – Audiovisual Service

A livello europeo, la protezione civile è incardinata nella Direzione Generale Aiuti Umanitari e Protezione Civile della Commissione europea. Conta l’adesione di 33 Paesi: oltre ai 27 Paesi membri dell’UE, Islanda, Norvegia, Macedonia, Montenegro, Serbia e Turchia. 

Il centro di coordinamento della risposta alle emergenze (ERCC) è il fulcro dell’intero meccanismo: è attivo 24 ore su 24, 7 giorni su 7, e ha il compito di coordinare gli sforzi tra i 33 Stati e il Paese colpito per far fronte alle catastrofi, garantendo il rapido dispiegamento delle risorse. 

Riguardo all’attivazione, possono verificarsi due situazioni differenti: 

• all’interno dell’UE: nel caso in cui uno Stato membro non ha i mezzi necessari per fronteggiare una crisi nazionale, può richiedere l’intervento dell’ERCC che comunica la richiesta ricevuta, immediatamente, a tutti i componenti del meccanismo.
  Fondamentale è il ruolo del CECIS, un sistema informatico, che consente un dialogo immediato tra i Centri operativi degli Stati. Questo permette ai Paesi di essere informati e aggiornati in modo costante sull’andamento della crisi. 
• al di fuori dell’UE: è attivabile attraverso una richiesta di assistenza all’ERCC da parte dello Stato colpito. In tal caso, l’Alto Rappresentante per gli Affari Esteri e la politica estera insieme alla Presidenza di turno del Consiglio europeo, coordina la risposta con la Commissione. Rilevante è il ruolo che il meccanismo ha, in particolare, nelle prime ore dell’evento.
  Quando è presente l’ONU, è la stessa ad assumere il ruolo di guida delle operazioni di assistenza. 

Il meccanismo mira a conseguire una maggiore resilienza alle catastrofi, promuovendo una cultura della prevenzione per tentare di ridurne gli effetti.

Dal 2001, è stato attivato più di 600 volte per fronteggiare le crisi che si sono susseguite. 
Nel 2019, come risorsa aggiuntiva al meccanismo, l’UE ha ideato una riserva europea di capacità supplementari, la “riserva rescEU”. Si tratta di una flotta di aerei ed elicotteri antincendio e un aereo per l’evacuazione medica, oltre che uno stock di attrezzature mediche e ospedali da campo in grado di contrastare le emergenze sanitarie. 

L’UE E LA GESTIONE DELLE CRISI: LA PANDEMIA DI COVID-19 (2020) E LA GUERRA IN UCRAINA (2022)

Vediamo la reazione avuta dall’UE dinanzi alle due crisi che hanno segnato la vita dell’Unione e dei suoi cittadini, negli ultimi anni: quella pandemica e la guerra in Ucraina.
Riguardo la crisi COVID-19, l’UE ha lavorato, sin dall’inizio del 2020, per potenziare i sistemi sanitari nazionali e limitare la diffusione del virus. A gennaio, il Consiglio ha deciso di attivare l’IPCR, prima in modalità “condivisione delle informazioni”, poi nella modalità “piena attivazione”. 

Si è resa, inoltre, necessaria l’attivazione del meccanismo di protezione civile per sostenere gli stati membri e i sistemi sanitari nazionali, coordinando la consegna di materiale sia protettivo che medico di emergenza in Europa e in tutto il mondo. È stato anche utilizzato per rimpatriare più di 90.000 cittadini UE bloccati in ogni parte del mondo.

A marzo, durante le prime fasi della pandemia in Europa, le scorte di materiale medico sono state inserite in RescEU per sostenere i Paesi che avevano riscontrato carenze di materiale.

Nello stesso mese, è stata azionata, per la prima volta nella storia dell’UE, la clausola di salvaguardia che permette agli Stati membri di sospendere il Patto di stabilità. 

La BCE ha, in aggiunta, proceduto all’approvazione del Pandemic Emergency Purchase Programme (Pepp), un consistente piano di acquisti di titoli di Stato da 750 miliardi di EUR.

Fondamentale è stata la capacità di cooperazione dei leader europei, che si sono riuniti regolarmente in videoconferenza per discutere delle criticità e coordinare gli interventi:

– norme di quarantena;
– tracciamento transfrontaliero dei contatti; 
– certificati digitali di vaccinazione interoperabili;
– strategie di test e riconoscimento reciproco dei test;
– creazione di una filiera europea per la produzione di mascherine e ventilatori, eliminando i divieti di esportazione del materiale sanitario imposti dai vari Stati;
– sviluppo produzione e diffusione dei vaccini contro la COVID-19.

L’UE ha indirizzato, dal primo momento, dei fondi per la ricerca verso i vaccini più promettenti. Le campagne di vaccinazione contro la COVID-19 sono iniziate il 27 dicembre in tutta l’UE. 

Altra iniziativa essenziale è stato il rilascio del certificato COVID digitale UE comune che ha facilitato la libera circolazione nell’UE in condizioni di sicurezza; la sua funzione è stata quella di provare che una persona era stata vaccinata contro la COVID-19, era risultata negativa al test o, ancora, era guarita dalla COVID-19.  

Inoltre, i leader europei hanno ritenuto necessario lavorare a un piano per risollevare l’Europa e superare la recessione economica in atto. Il 21 luglio hanno concordato un importo complessivo di 1 824 miliardi di EUR per il periodo 2021-2027. Il pacchetto consta di due parti: il quadro finanziario pluriennale (QFP) e uno sforzo straordinario per la ripresa da 750 miliardi di EUR, il Next Generation EU.

Il Next Generation EU è uno strumento eccezionale e temporaneo, proposto per arginare le conseguenze economiche della pandemia. Per finanziarlo, l’UE ha deciso di emettere eurobond, cioè debito comune sui mercati globali. Il piano è stato creato per fornire un sostegno coordinato ai paesi dell’UE colpiti dalla crisi, con lo scopo di stimolare la ripresa economica, mitigando gli effetti della recessione e proteggendo gli investimenti futuri. I pilastri principali sono così riassumibili: resilienza, transizione ecologica e trasformazione digitale.

Per ottenere sovvenzioni e prestiti, gli Stati sono tenuti a elaborare dei piani nazionali di ripresa e resilienza (PNRR) che descrivano in dettaglio come intendono investire i fondi. Inoltre, devono impegnarsi a raggiungere gli obiettivi concordati entro i termini previsti. 

A questo, vanno aggiunte le tre reti di sicurezza dal valore di 540 miliardi di EUR, già introdotte dall’UE per aiutare lavoratori e imprese.

Il lavoro dell’Unione non si è fermato alle proprie frontiere. Attraverso l’iniziativa Team Europa, l’UE si è impegnata ad assistere i suoi partner con donazioni ed esportazioni di vaccini, in nome dei principi di solidarietà e multilateralismo da cui deve sempre essere guidata.

Anche in risposta all’aggressione russa, il 27 febbraio 2022 la Presidenza francese ha deciso di passare alla modalità “piena attivazione” dei dispositivi IPCR. Ciò permette, alla Presidenza del Consiglio, di organizzare tavole rotonde periodiche per agevolare lo scambio di informazioni e il coordinamento della risposta alla crisi provocata dalla guerra in Ucraina.

Come accennato, inoltre, l’UE sta coordinando la più rilevante operazione di meccanismo di proiezione civile dell’UE dall’istituzione di questo strumento.

Tutti i Paesi dell’UE, insieme a Islanda, Macedonia del Nord, Norvegia, Serbia e Turchia garantiscono assistenza all’Ucraina: forniture mediche, gruppi elettrogeni, strutture di accoglienza, indumenti protettivi, prodotti alimentari e pompe per l’acqua. 

L’UE ha, inoltre, mobilitato la sua riserva rescEU strategica, in ragione dell’enorme bisogno di forniture mediche in Ucraina. Si occupa anche delle evacuazioni mediche di pazienti ucraini che necessitano di cure urgenti, effettuate, per la gran parte, in un polo medico dedicato in Polonia. 

Oltre a ciò, l’Unione aiuta gli Stati che ospitano i rifugiati ucraini, fornendo loro approvvigionamenti e concedendo il diritto alla protezione temporanea. Un’altra iniziativa importante è l’Azione di coesione per i rifugiati in Europa (CARE), che consente agli Stati membri di fornire ulteriore sostegno di emergenza alle persone in fuga.

Per tentare di indebolire l’economia russa e la capacità di Mosca di finanziare la guerra, imponendo danni ai responsabili dell’invasione, l’UE ha introdotto gradualmente delle sanzioni economiche e finanziarie, nonché sul piano energetico, dei trasporti e della ricerca. Delle sanzioni sono state previste anche per la Bielorussia. 

Al fine di far fronte all’aumento dei prezzi e alla fornitura di materie prime, l’UE ha previsto un meccanismo per assicurare la sicurezza alimentare in tempo di crisi, proponendo un pacchetto di sostegno di 500 milioni di euro per i produttori più colpiti. 

Infine, la Commissione ha avanzato la proposta di piano REPowerEU, per rendere l’Europa indipendente dai combustibili fossili russi entro il 2030. I pacchetti di sanzioni alla Russia hanno previsto, in modo progressivo, misure restrittive sulle forniture energetiche verso l’UE.

A cura di Gianvito Ciaccia